明晰責(zé)任以上率下

　　專(zhuān)訪(fǎng)公安部消防局特約研究員中國(guó)安全生產(chǎn)科學(xué)研究院學(xué)術(shù)委員會(huì)主任劉鐵民

　　記者：在您看來(lái)，目前我國(guó)公共安全的法治化如何？

　　劉鐵民：法治是安全生產(chǎn)工作最主要也是最根本性的措施，對(duì)違法行為的懲罰和對(duì)重大事故的責(zé)任追究自然就成為安全生產(chǎn)法治工作的重要手段，全世界亦然。我國(guó)從建囘國(guó)初期到21世紀(jì)的今天，一直對(duì)重特大生產(chǎn)安全事故的直接責(zé)任人實(shí)施嚴(yán)格的責(zé)任追究。電消檢測(cè)是職業(yè)消防檢測(cè)公司對(duì)建（構(gòu)）筑物進(jìn)行消檢電檢，對(duì)建筑進(jìn)行電氣檢測(cè)和消防檢測(cè)，通過(guò)電消檢明確建筑消防設(shè)施及電氣設(shè)施是否存在安全隱患，并整理出所有的不合格項(xiàng)，出具消防檢測(cè)報(bào)告。明晰責(zé)任 以上率下 來(lái)源：中國(guó)消防

　　但2013年以來(lái)，我國(guó)發(fā)生的10余起特大事故雖然從時(shí)間、地點(diǎn)、行業(yè)、直接原因、災(zāi)變行為上看，似乎有很大區(qū)別，不過(guò)如再進(jìn)行深入分析就不難發(fā)現(xiàn)，這些災(zāi)變的原因和行為可以概括為一些共同的規(guī)律性特點(diǎn)——企業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任沒(méi)有落實(shí)，當(dāng)?shù)卣吒畬?duì)安全生產(chǎn)重視不夠，安全生產(chǎn)監(jiān)管不力，重大事故隱患排查整改不到位，應(yīng)急處置不力，以及基礎(chǔ)薄弱和相關(guān)人員安全素質(zhì)不高等。

　　當(dāng)前我國(guó)公共消防安全領(lǐng)域還存在著部分風(fēng)險(xiǎn)與短板，正如公囘安部消防局局長(zhǎng)于建華所說(shuō)的，類(lèi)似高風(fēng)險(xiǎn)的城市與低防控的農(nóng)村同時(shí)存在的現(xiàn)狀、防滅火任務(wù)繁重與消防警力不足的矛盾、公共消防設(shè)施與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相比具有滯后性等問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)，它們是社會(huì)一片祥和背后的隱憂(yōu)，需要我們重視并著力解決。

　　將消防安全責(zé)任落實(shí)到人、在突發(fā)事故發(fā)生后積極調(diào)查處理，是安全生產(chǎn)工作中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是完善我國(guó)安全生產(chǎn)工作體制機(jī)制的一大趨勢(shì)。

　　記者：《消防安全責(zé)任制實(shí)施辦法》對(duì)公共消防安全的治理有哪些重要意義？

　　劉鐵民：從近年來(lái)發(fā)生的重特大火災(zāi)事故分析來(lái)看，消防安全責(zé)任制不落實(shí)的問(wèn)題依舊時(shí)常出現(xiàn)。而現(xiàn)行消防法律法規(guī)和規(guī)范性文件，對(duì)消防安全責(zé)任規(guī)定不夠具體，針對(duì)性、操作性不是很強(qiáng)，尤其是行業(yè)系統(tǒng)消防安全監(jiān)管職責(zé)不夠明確，社會(huì)單位主體責(zé)任不落實(shí)、違法成本低，違規(guī)違章現(xiàn)象屢禁不止。

　　《辦法》堅(jiān)持于法有據(jù)，確保每一項(xiàng)職責(zé)都符合法律和規(guī)定；堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向和問(wèn)題導(dǎo)向相結(jié)合，從建立健全責(zé)任明晰、無(wú)縫對(duì)接的消防安全責(zé)任體囘系的目標(biāo)出發(fā)，著力解決消防安全責(zé)任制規(guī)定不具體、操作性不強(qiáng)，行業(yè)系統(tǒng)消防安全監(jiān)管職責(zé)不夠明確等突出問(wèn)題；堅(jiān)持分級(jí)分部門(mén)按職責(zé)細(xì)化各自責(zé)任邊界，在文件結(jié)構(gòu)上以責(zé)任主體的不同劃分章節(jié)、條款，進(jìn)一步明晰了省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級(jí)政囘府的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，細(xì)化了行業(yè)部門(mén)的管理責(zé)任，從嚴(yán)界定了單位主體責(zé)任，同時(shí)有針對(duì)性地加大了責(zé)任追究力度。

　　記者：您認(rèn)為，消防安全責(zé)任制的基本原則是什么？

　　劉鐵民：從多年實(shí)踐來(lái)看，生產(chǎn)安全事故責(zé)任追究對(duì)保護(hù)廣大人民群眾的安全與健康，維護(hù)法紀(jì)的嚴(yán)肅性，提高各級(jí)干部安全生產(chǎn)工作的責(zé)任和防止重大生產(chǎn)安全事故頻發(fā)都發(fā)揮了十分重要的作用，已成為推動(dòng)安全生產(chǎn)法治工作的一件利器。

　　此次出臺(tái)的《消防安全責(zé)任制實(shí)施》為我們系統(tǒng)地、完整地明確了消防安全責(zé)任制的基本原則。**，明確“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管、失職追責(zé)”的總原則。第二，明確地方各級(jí)政囘府主要負(fù)責(zé)人為消防工作**責(zé)任人，分管負(fù)責(zé)人為主要責(zé)任人，班子其他成員對(duì)分管范圍內(nèi)的消防工作負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。第三，明確縣級(jí)以上政囘府有關(guān)部門(mén)按照“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必須管安全”的要求，在各自職責(zé)范圍內(nèi)依法依規(guī)做好本行業(yè)、本系統(tǒng)的消防安全工作。第四，明確堅(jiān)持安全自查、隱患自除、責(zé)任自負(fù)，單位是消防安全的責(zé)任主體，法定代表人、主要負(fù)責(zé)人或?qū)嶋H控制人是本單位、本場(chǎng)所消防安全責(zé)任人，對(duì)消防安全全面負(fù)責(zé)。第五，明確堅(jiān)持權(quán)責(zé)一致、依法履職、失職追責(zé)，對(duì)不履行或不按規(guī)定履行職責(zé)的單位和個(gè)人，依法依規(guī)追究責(zé)任。

　　記者：《辦法》對(duì)促進(jìn)政囘府部門(mén)履行安全職責(zé)有何現(xiàn)實(shí)意義？

　　劉鐵民：遏制重特大事故災(zāi)難的風(fēng)險(xiǎn)已成為當(dāng)前我國(guó)生產(chǎn)生活中十分突出的問(wèn)題。近幾年我們非常強(qiáng)調(diào)失職追責(zé)，可什么是“失”？應(yīng)建立一個(gè)制度，讓安全執(zhí)法監(jiān)督等部門(mén)有章可循，既減少事故發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)，又自然而然地降低被追究責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)。

　　《消防安全責(zé)任制實(shí)施》進(jìn)一步明確和細(xì)化了省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級(jí)消防安全的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。在共同責(zé)任方面，《辦法》明確提出不同層級(jí)政囘府在組織領(lǐng)導(dǎo)、消防規(guī)劃、火災(zāi)防范、隱患整治、消防組織建設(shè)、滅火應(yīng)急救援等方面的共同職責(zé)；在省級(jí)政囘府層面，突出了宏觀(guān)管理，明確了定期研究部署消防工作、加強(qiáng)地方立法、將消防安全納入城市總體規(guī)劃、加大消防投入等職責(zé)；在市、縣級(jí)政囘府層面，突出了具體執(zhí)行，明確了編制落實(shí)城鄉(xiāng)消防規(guī)劃、落實(shí)消防業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)保障、將消防公共服務(wù)事項(xiàng)納入政囘府民生工程或?yàn)槊褶k實(shí)事工程、定期分析評(píng)估消防安全形勢(shì)、加強(qiáng)宣傳教育培訓(xùn)、制修訂地方法規(guī)等職責(zé)；在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政囘府層面，突出了群防群治，明確了建立消防安全組織、落實(shí)消防安全“網(wǎng)格化”管理、部署消防安全整治、指導(dǎo)村（居）民委員會(huì)開(kāi)展群眾性的消防工作等職責(zé)。

　　進(jìn)一步明確和細(xì)化了行業(yè)部門(mén)的管理責(zé)任。《辦法》在明確3項(xiàng)共同職責(zé)的基礎(chǔ)上，區(qū)分兩大類(lèi)分別細(xì)化了38個(gè)部門(mén)的消防安全職責(zé)——**類(lèi)，對(duì)于具有行政審批職能的公囘安、教育、民政等13個(gè)部門(mén)，要求在各自的審批事項(xiàng)中，對(duì)涉及消防安全的法定條件要依法嚴(yán)格審批，凡不符合法定條件的，不得核發(fā)相關(guān)許可證照或批準(zhǔn)開(kāi)辦。對(duì)已經(jīng)依法取得批準(zhǔn)的單位，不再具備消防安全條件的應(yīng)當(dāng)依法予以處理。第二類(lèi)，對(duì)于具有行政管理或公共服務(wù)職能的發(fā)改、科技、工信等25個(gè)部門(mén)，要求結(jié)合各自職責(zé)為消防工作提供支持和保障。

　　此外，《辦法》還首次明確了較大和一般亡人火災(zāi)事故調(diào)查處理的權(quán)限。以前相關(guān)消防法律法規(guī)只明確了重大以上火災(zāi)事故由省級(jí)人民政囘府或國(guó)囘務(wù)囘院組織調(diào)查處理，但對(duì)較大和一般亡人火災(zāi)事故的調(diào)查處理權(quán)沒(méi)有規(guī)定。《辦法》明確一般亡人火災(zāi)事故、較大火災(zāi)事故分別由縣級(jí)、市級(jí)人民政囘府牽頭組織調(diào)查處理，實(shí)現(xiàn)了對(duì)火災(zāi)事故調(diào)查處理的全覆蓋。

　　記者：《辦法》明確規(guī)定社會(huì)單位主體責(zé)任，您認(rèn)為是基于怎樣的考慮？

　　劉鐵民：社會(huì)單位主體責(zé)任不落實(shí)，始終是消防工作的一個(gè)“軟肋”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)90%以上的重特大火災(zāi)都發(fā)生在社會(huì)單位。可以這么說(shuō)，單位主體責(zé)任不落實(shí)、管理水平上不去，消防安全就永無(wú)寧日。

　　此次出臺(tái)的《消防安全責(zé)任制實(shí)施》將單位消防安全責(zé)任作為重要一章，從嚴(yán)界定了單位的主體責(zé)任。根據(jù)火災(zāi)危險(xiǎn)性，《辦法》將社會(huì)單位區(qū)分為一般單位、重點(diǎn)單位和火災(zāi)高危單位三大類(lèi)，分別規(guī)定了消防安全職責(zé)。對(duì)一般單位，提出了明確消防安全責(zé)任人、保證資金投入、配備設(shè)施器材、確保疏散通道和安全出口暢通、定期開(kāi)展防火檢查巡查、建立專(zhuān)職或志愿消防隊(duì)伍和微型消防站等職責(zé)；對(duì)重點(diǎn)單位，從消防安全管理機(jī)構(gòu)、消防檔案、電氣安全檢測(cè)、消防安全培訓(xùn)、微型消防站、技防物防措施等方面提出了更加具體的要求；對(duì)火災(zāi)高危單位，明確在履行一般單位、重點(diǎn)單位職責(zé)的同時(shí)，增加了定期召開(kāi)工作例會(huì)、消防安全責(zé)任人及管理人和相關(guān)從業(yè)人員必須取得相關(guān)資質(zhì)、建設(shè)專(zhuān)職消防隊(duì)或微型消防站、配備應(yīng)急逃生設(shè)施設(shè)備、建立消防安全評(píng)估制度、參加火災(zāi)公眾責(zé)任保險(xiǎn)等職責(zé)。

　　《辦法》從人防物防技防方面提出了更加嚴(yán)格的要求：人防方面，規(guī)定單位要“明確消防安全責(zé)任人和管理人，并報(bào)告當(dāng)?shù)毓珖甙蚕啦块T(mén)；消防安全責(zé)任人、管理人要經(jīng)過(guò)消防培訓(xùn)或取得執(zhí)業(yè)資格；設(shè)有消防控制室的，實(shí)行每班不少于2人、24小時(shí)值班，并持證上崗；定期組織開(kāi)展消防工作檢查考核”等，確保消防工作有人抓、有人管。

　　這些規(guī)定的出臺(tái)，有利于在社會(huì)上起到引導(dǎo)作用，推動(dòng)社會(huì)各界去關(guān)注消防、支持消防。

　　記者：您覺(jué)得《辦法》在加大責(zé)任追究方面有哪些突破？

　　劉鐵民：在督促、保障落實(shí)消防安全責(zé)任方面，《辦法》明確了“責(zé)權(quán)一致、依法履職、失職追責(zé)”的原則，其中不乏創(chuàng)新措施。在強(qiáng)化責(zé)任考核結(jié)果的同時(shí)，要求各有關(guān)部門(mén)建立單位消防安全信用記錄，納入全國(guó)信用信息共享平臺(tái)，作為信用評(píng)價(jià)、項(xiàng)目核準(zhǔn)、用地審批、金融扶持、財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)等方面的參考依據(jù)。這是基于大數(shù)據(jù)時(shí)代下的與時(shí)俱進(jìn)，也符合現(xiàn)實(shí)情況。

　　《消防安全責(zé)任制實(shí)施》規(guī)定，地方各級(jí)政囘府和有關(guān)部門(mén)不依法履行職責(zé)，在涉及消防安全行政審批、公共消防設(shè)施建設(shè)、重大火災(zāi)隱患整改、消防力量發(fā)展等方面工作不力、失職瀆職的，依法依規(guī)追究有關(guān)人員的責(zé)任，涉嫌犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)處理。這樣就把責(zé)任追究關(guān)口進(jìn)行了前移，有利于相關(guān)工作的落實(shí)。

　　《辦法》對(duì)因消防安全責(zé)任不落實(shí)發(fā)生一般及以上火災(zāi)事故的，明確依法依規(guī)追究直接責(zé)任人、法定代表人、主要負(fù)責(zé)人或?qū)嶋H控制人的責(zé)任，對(duì)履行職責(zé)不力、失職瀆職的政囘府及有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人和工作人員實(shí)行問(wèn)責(zé)，涉嫌犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)處理。這意味著加大了火災(zāi)事故的追究力度，對(duì)有效應(yīng)對(duì)火災(zāi)高發(fā)事態(tài)是向好的。

　　記者：您談?wù)劇掇k法》在實(shí)施過(guò)程中，會(huì)遇到哪些困難？

　　劉鐵民：讓行業(yè)主管部門(mén)、社會(huì)單位轉(zhuǎn)變觀(guān)念應(yīng)該會(huì)是個(gè)難點(diǎn)。曾經(jīng)大部分人都認(rèn)為，消防安全就是你們消防部隊(duì)一家的事，與我們有什么關(guān)系？但此次《辦法》的出臺(tái)，將消防安全責(zé)任抽絲剝繭、層層落實(shí)、具體到人，讓社會(huì)各界主管部門(mén)、主管領(lǐng)導(dǎo)看到了自身必須履行的安全責(zé)任，這勢(shì)必會(huì)讓一部分人從心理上產(chǎn)生畏難情緒，從而消極懈怠。

　　因此，推動(dòng)《辦法》宣傳貫徹落實(shí)，進(jìn)一步提升政囘府、行業(yè)部門(mén)和社會(huì)單位消防工作的積極性，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期公囘安消防部門(mén)的一項(xiàng)重點(diǎn)也是難點(diǎn)任務(wù)。

　　我個(gè)人建議，消防部門(mén)可以充分利用各種新聞媒體和新型媒介，采取多種形式，就《辦法》出臺(tái)背景、意義、主要內(nèi)容等進(jìn)行廣泛宣傳；協(xié)調(diào)上級(jí)主管機(jī)關(guān)印發(fā)通知，對(duì)各領(lǐng)域、各部門(mén)貫徹落實(shí)《辦法》提出具體要求，組織干部、群眾認(rèn)真學(xué)習(xí)、正確理解和全面掌握《辦法》的精神實(shí)質(zhì)；協(xié)調(diào)地方各級(jí)政囘府和有關(guān)部門(mén)結(jié)合自身職責(zé)，制定《辦法》具體實(shí)施意見(jiàn)，加快建立健全消防安全責(zé)任制，推動(dòng)《辦法》落地見(jiàn)效。

　　消防安全責(zé)任重在落實(shí)，也難在落實(shí)；執(zhí)行是制度的生命，再好的制度不執(zhí)行也是一紙空文。再者，事故一旦發(fā)生，如果追責(zé)調(diào)查得不到社會(huì)的認(rèn)同，矛盾可能激化，可能造成更大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)損失，甚至影響國(guó)家的聲譽(yù)。因此，確保重大事故或事件調(diào)查的公正、公開(kāi)和可信，尤為必要。

　　最后，建議在事故調(diào)查后特別注意將經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)反饋并盡快運(yùn)用于實(shí)踐。要善于從事故災(zāi)難中學(xué)習(xí)，事故調(diào)查最終目的是使得我們的社會(huì)能夠從中學(xué)習(xí)，避免此類(lèi)錯(cuò)誤的重犯。只有認(rèn)真地總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，并進(jìn)一步分析其中普遍的規(guī)律和突出的問(wèn)題，在進(jìn)一步完善制度的基礎(chǔ)上，才能有效避免同類(lèi)事故的反復(fù)發(fā)生。明晰責(zé)任以上率下 作者：劉鐵民