明確義務(wù) 落實消防責任

　　近日印發(fā)的《消防安全責任制實施辦法》是繼《關(guān)于進一步加強消防工作的意見》和《關(guān)于加強和改進消防工作的意見》后，專門下發(fā)的有關(guān)“消防安全責任制”的規(guī)范性文件。《辦法》首次對消防安全責任制的實施作出全面、具體的規(guī)定，分別從各級政囘府、政囘府部門及社會單位三個層次明確了各自的消防安全責任，并設(shè)立專章就“責任落實”進行具體規(guī)定。《辦法》的出臺將進一步明確從政囘府到社會單位的職責和義務(wù)，為推動全社會共同做好消防安全工作提供制度基礎(chǔ)。結(jié)合自身對消防法律的研究和多年來的工作實踐，筆者將借此文，談?wù)劇掇k法》出臺的重要意義及作用，供讀者參考。北京消防器材公司專營滅火器檢測維修年審服務(wù)，專項資質(zhì)從事消防檢測及電氣檢測服務(wù)，批發(fā)各種規(guī)格滅火器等消防產(chǎn)品。明確義務(wù)落實責任來源：中國消防

　　《辦法》出臺是構(gòu)建責任政囘府的體現(xiàn)

　　消防工作具有廣泛的社會性，《中華人民共和國消防法》（以下簡稱《消防法》）規(guī)定，各級人民政囘府應(yīng)當將消防工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，保障消防工作與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)。擁有消防安全環(huán)境也是全社會共同追求的目標，但是隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，安全生產(chǎn)事故、火災(zāi)事故同樣會結(jié)伴而發(fā)生，這是一個客觀規(guī)律綜合作用的結(jié)果。如何解決社會經(jīng)濟發(fā)展與安全事故的矛盾是對政囘府執(zhí)政能力的考驗，既要保證經(jīng)濟發(fā)展，也要保障社會的公共安全。此次出臺的《辦法》不同于以往國囘務(wù)囘院規(guī)范性文件的顯著特點是，首次對消防安全責任制的實施作出全面、具體規(guī)定，特別是對各級政囘府、政囘府部門的職責作出明確、具體且具有可操作性的規(guī)定。在開篇**條即明確“堅持黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責”，表明政囘府治理消防安全隱患維護消防安全環(huán)境的決心，并且明顯不同于以往對政囘府自身多是宏觀性規(guī)定的特點，在《辦法》第二章用6個條文共計2088字詳細規(guī)定了地方各級人民政囘府消防工作職責。《辦法》明確規(guī)定，地方各級人民政囘府負責本行政區(qū)域內(nèi)的消防工作，政囘府主要負責人為**責任人，分管負責人為主要責任人；在第三章中明確政囘府工作部門應(yīng)當按照誰主管、誰負責的原則，在各自職責范圍內(nèi)履行消防工作職責，明確規(guī)定13個具有行政審批職能的部門“對審批事項中涉及消防安全的法定條件要依法嚴格審批”和17個具有行政管理或公共服務(wù)職能的部門應(yīng)當結(jié)合本部門職責為消防工作提供支持和保障。《辦法》充分體現(xiàn)出行政機關(guān)權(quán)力和義務(wù)的對等性，是構(gòu)建責任政囘府的體現(xiàn)。在依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的理念下，“責任政囘府”是指具有責任能力的政囘府在行使社會管理職能過程中，積極主動地就自身行為向人民負責；政囘府違法或者不當行使職權(quán)，應(yīng)當依法承擔法律責任，實現(xiàn)權(quán)力和責任的統(tǒng)一。《辦法》強調(diào)了各級政囘府在消防工作中的職責，并在“責任落實”一章中對政囘府及政囘府部門的不當履職行為明確考核處理方法。

　　《辦法》進一步完善了消防法律體囘系

　　漢語中，對“責任”的理解通常有兩個意義：一是指社會道德上，個體分內(nèi)應(yīng)做的事，如職責、盡責任、崗位責任等：二是指沒有做好自己工作，而應(yīng)承擔的不利后果或強制性義務(wù)。而在法律語境下，也同樣包括兩種含義：一是主體的職責、義務(wù)；二是因違反法律的規(guī)定而應(yīng)承擔的不利后果。因此，對于“消防安全責任”而言，也同樣存在前述兩種含義。《辦法》也分別從各自主體的職責、義務(wù)和違反規(guī)定應(yīng)當承擔的法律責任進行明確。

　　我國目前的消防法律體囘系主要包括消防法、公囘安部規(guī)章、地方法規(guī)、政囘府規(guī)章，也包括像《辦法》這類國囘務(wù)囘院規(guī)范性文件，雖然嚴格按照《立法法》的規(guī)定，《辦法》并不屬于法律規(guī)范，但是按照我國國情和消防法律實踐，國囘務(wù)囘院的規(guī)范性文件對執(zhí)法和地方立法具有很強的指導(dǎo)作用。通常，在國囘務(wù)囘院規(guī)范性文件制定后，文件中很多新的規(guī)定會在相關(guān)法律法規(guī)修訂過程中被采納。因此從某種意義上來說，《辦法》的制定出臺對健全完善我國消防法律體囘系具有重大意義。主要體現(xiàn)在以下幾方面。

　　相較于《消防法》《辦法》對各級政囘府及工作部門的職責規(guī)定明確具體，一定程度解決了我國立法中的行政機關(guān)權(quán)力義務(wù)不對等問題。在我國的現(xiàn)行立法例中，特別是行政法中，由于篇幅限制等原因，多是強調(diào)行政相對人的義務(wù)，而對行政機關(guān)一般是宏觀的概括式規(guī)定較多。《消防法》也不例外，在《總則》一章中對政囘府及其工作部門的職責進行概括式規(guī)定。《辦法》總共6章36條，其中有一半以上是對各級政囘府及工作部門的消防工作職責進行規(guī)定，可以說是對《消防法》中的政囘府、部門職責的細化和補充，進一步完善了行政機關(guān)對消防工作的法定職責。

　　對社會單位重新界定分類，進一步強調(diào)其主體責任。辦法第四條明確“機關(guān)、團體、企業(yè)、事業(yè)等單位是消防安全的責任主體，法定代表人、主要負責人或?qū)嶋H控制人是本單位、本場所消防安全責任人，對本單位、本場所消防安全全面負責”，相較于《消防法》第十六條的規(guī)定，更加突出單位的主體責任。根據(jù)火災(zāi)危險性不同，《辦法》在第十五、十六、十七3個條文中依次明確了社會單位不同的主體責任，除了一般的“機關(guān)、團體、企業(yè)、事業(yè)等單位”和“消防安全重點”外，第十七條明確了“火災(zāi)高危單位”的概念，即“容易造成群死群傷火災(zāi)的人員密集場所、易燃易爆單位和高層、地下公共建筑等”。在國囘務(wù)囘院辦公廳《關(guān)于加強和改進消防工作的意見》中首次規(guī)定了“火災(zāi)高危單位”后，要求各省級人民政囘府要制定火災(zāi)高危單位的消防安全管理規(guī)定，明確界定范圍、標準和監(jiān)督管理措施，各省落實情況不一，此次《辦法》在全國層面首次明確了其6項消防管理職責。

　　有關(guān)社會單位的消防安全管理職責有所增加。對于一般的單位，《辦法》第十五條相較于《消防法》第十六條的規(guī)定有所變化。明確了安全責任制的內(nèi)容和落實方法，增加了單位消防力量“微型消防站”的建設(shè)和訓練演練，明確了消防控制室的管理要求等。對于消防安全重點單位而言，《辦法》第十六條對比《消防法》第十七條發(fā)生較大變化。從規(guī)定的內(nèi)容上看，多了兩項內(nèi)容，分別是“（五）根據(jù)需要建立微型消防站，積極參與消防安全區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，提高自防自救能力”和“（六）積極應(yīng)用消防遠程監(jiān)控、電氣火災(zāi)監(jiān)測、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)等技防物防措施”。增加一項“（三）安裝、使用電器產(chǎn)品、燃氣用具和敷設(shè)電氣線路、管線必須符合相關(guān)標準和用電、用氣安全管理規(guī)定，并定期維護保養(yǎng)、檢測”。其中，增加的第（三）項內(nèi)容在《消防法》第二十七條有所規(guī)定，但并不一致，增加了定期維護保養(yǎng)、檢測的義務(wù)，筆者認為實踐中電氣線路和燃氣管路火災(zāi)發(fā)生率極高，有必要對此予以明確。明確義務(wù)落實責任文／李福秋